Eaux troubles 2 – Europe des pollueurs (7/2016)


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Enquête fleuve à courant changeant fondée sur une méthode scientifique, « Le Nord, la France et l’Union Européenne en eaux troubles » s’immerge dans la gestion de la qualité des masses d’eau. Dans le bassin Artois-Picardie, elle suit le cours largement canalisé de leur gestion territoriale. Dans les eaux nationales et communautaires, l’enquête plonge dans les marais pollués, économiques, juridiques et politiques, qui irriguent une gestion désaxée. Elle s’écoule sans entrave jusqu’à un océan d’opportunités pour une gestion équilibrée. On ne pourra les pêcher qu’à condition de nettoyer deux marées noires qui souillent une autre masse composée à 75% d’eau : le cerveau. La peur et la confusion en contaminent des millions.

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Rappel des faits polluants en Artois-Picardie

Dans ce bassin, selon les différentes catégories de masses d’eau et d’état, entre les deux-tiers et les neuf-dixièmes des masses d’eau oscillent entre les états moyen (le moins souvent) et mauvais (le plus souvent). Aucune masse d’eau superficielle n’est en très bon état écologique. L’agriculture, l’industrie, les systèmes d’assainissement et le milieu aquatique défiguré sont pointés du doigt (Comité de bassin Artois-Picardie, 2013 [a], p.27, 33, 42, 70 ; Halkett, 2014, p.17).

Carte du bassin Artois-Picardie

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Hiérarchie du droit relatif aux masses d’eau

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LA LÉGISLATION COMMUNAUTAIRE (DE L’UNION EUROPEENNE) relative aux masses d’eau est sous perfusion idéologique[1]. Quel genre de liquide juridique les législateurs transfusent-ils ? Au sein des Etats membres de l’Union Européenne (UE), les votants donnent naissance aux gouvernements nationaux par divers procédés (élection d’un président, d’un chef de gouvernement, d’une assemblée parlementaire…)[2]. Ils choisissent leurs députés européens. Gouvernements et députés transfusent leur idéologie dans la législation communautaire. Votants, gouvernements et députés sont les géniteurs de l’union européenne des pollueurs.

Les législateurs communautaires se répartissent dans 3 institutions : la commission européenne, le conseil de l’UE et le parlement européen. Désignons ces législateurs sous le terme de législateur communautaire. Les gouvernements des Etats membres exercent une forte influence sur la commission et sur le conseil. Les chefs d’Etat et de gouvernement désignent les commissaires (un par Etat membre) une fois que ceux-ci sont acceptés par le parlement et le conseil de l’UE. Ce dernier réunit les ministres compétents des Etats par domaine d’activité. Tous les 5 ans, les députés du parlement sont élus au suffrage universel direct. L’adoption d’une loi européenne telle que la directive[3] cadre européenne sur l’eau (DCE) de 2000 suit la procédure suivante. La commission propose la directive (initiative législative). Le parlement l’examine et l’amende éventuellement. Le conseil l’adopte s’il est d’accord avec le parlement. Sinon, le parlement réexamine la directive. Sauf exception, conseil et parlement doivent accorder leurs violons (Union Européenne, 2014 ; Vie publique, 2016 [b] à [e]).

I. Un handicap à exploiter

Mais venons-en au vif du sujet. Le législateur communautaire a marginalisé certaines masses d’eau « cours d’eau » dans une catégorie « handicapée ». Habituellement, entre êtres humains respectueux, on fait un minimum d’efforts pour adoucir le handicap. On tente de guérir ceux qui ne sont pas irréversibles. A contrario, on exploite le handicap des masses d’eau. Çà et là, on n’exclut pas de l’adoucir, mais avec parcimonie et non sans une certaine condescendance[4]. Jusqu’en 2015 en Artois-Picardie, 20 masses d’eau « cours d’eau » sur 66 étaient rangées dans la case « handicapée ». Celles-ci sont soit artificielles (5 anciennes zones sèches traversées par des canaux), soit fortement modifiées (15 rivières canalisées). En 2016, le préfet coordonnateur du bassin Artois-Picardie en a reléguées 9 autres dans cette catégorie (Comité de bassin Artois-Picardie, 2015, p.47-59 et 2013 [a], p.20).

Comment déprécie-t-on les masses d’eau artificielles et fortement modifiées ? L’évaluation de leur état chimique est identique aux autres masses « cours d’eau ». En revanche, l’évaluation de leur état écologique diffère. D’ailleurs, on ne mesure pas leur état, mais leur potentiel écologique. De ce fait, on ne vise pas leur bon état, mais leur bon potentiel. Le mot potentiel est trompeur car il sous-entend que les gestionnaires essaient systématiquement d’atteindre le potentiel écologique maximal de la masse d’eau. En Artois-Picardie, ce n’est pas le cas. C’est donc sur un plan écologique que les masses d’eau artificielles et fortement modifiées sont rabaissées. Pour estimer leur potentiel, on conserve les critères physico-chimiques utilisés pour l’état écologique (concentration en oxygène dissous, en nutriments, en métaux, etc.). Par contre, on peut ignorer certaines caractéristiques propres aux cours d’eau : les caractéristiques morphologiques (largeur, pente et profondeur du lit, nature des berges, granulométrie du fond, forme des méandres, etc.) ; les variations de débit ; la continuité écologique (libre circulation des espèces et bon écoulement du transport naturel des sédiments). Or, l’impact écologique de ces caractéristiques est profond : elles favorisent la diversité et la qualité des habitats des animaux et des végétaux (photo 5) (Conseil de l’Union Européenne et parlement européen, 2000 ; EauFrance, 2015 [a] ; Etat français, 2016 [d] ; Ministère EEM, 2016 [g], p.28-30, annexe 11).

Photo 5 (numérotation des photos depuis la 1ère partie de l’enquête) : L’Escaut canalisé au nord-est du bassin Artois-Picardie

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Citons un extrait (indigeste) du droit français en application du droit communautaire au sujet de nos masses d’eau « handicapées ». « Les valeurs des éléments de qualité biologique pertinents[5] reflètent, autant que possible, celles associées au type de masse d’eau de surface naturelle le plus comparable ». Beurp ! Autrement dit, avec le bon potentiel, on autorise des populations animales et végétales moins abondantes et moins variées qu’avec le bon état. Le choix de l’expression autant que possible n’est pas fortuit[6]. Il donne aux décideurs nationaux et régionaux une grande liberté : celle de réduire considérablement l’abondance et la diversité des populations animales et végétales. Ceci dit, dans les masses d’eau fortement modifiées, la restauration hydromorphologique est possible. L’hydromorphologie met en relation les caractéristiques morphologiques des cours d’eau et l’énergie de l’eau[7]. Mais comme d’hab’, le législateur communautaire met son bémol : la restauration hydromorphologique ne doit jamais stopper les activités « à l’origine de la désignation fortement modifiée ». Les Etats de l’UE décident des activités à l’origine de la désignation. Ils les définissent « pour des raisons techniques ou économiques ». L’effet destructeur du « bémol législatif » peut être étendu (Conseil de l’Union Européenne et parlement européen, 2000, article 4 et annexe V ; EauFrance, 2015 [a] ; Etat français, 2016 [d] ; Ministère EEM, 2008, p.18).

Tous les 6 ans, la désignation d’une masse d’eau en catégorie artificielle ou fortement modifiée doit être revue. Ses motifs doivent être précisés dans chaque schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). L’Etat membre de l’UE doit au moins remplir l’une des deux conditions suivantes pour décrocher la désignation. Les deux sont généreuses en opportunités. La première condition est généreuse par sa nébulosité : seule la désignation permet d’atteindre le bon potentiel écologique d’une manière « raisonnable » ; elle seule permet d’échapper aux obstacles techniques ou aux « coûts disproportionnés » d’un objectif écologique plus ambitieux (comme le bon état)[8]. Ni les obstacles techniques, ni les coûts disproportionnés ne sont définis dans la DCE. La seconde condition est généreuse par la variété des opportunités offertes. Décortiquons-les. L’Etat membre doit fournir au moins une justification de désignation légitime selon la DCE. Parmi les justifications acceptées, certaines négligent ouvertement la qualité des masses d’eau. Légalement, les Etats membres peuvent rejeter des modifications hydromorphologiques visant le bon état. Ces modifications « inacceptables » ouvrent la voie à une désignation dans les catégories artificielle ou fortement modifiée. Il s’agit des modifications dont les « incidences négatives » sur certaines ressources et sur certains services seraient « importantes ». Parmi ces services et ces ressources, citons l’approvisionnement en eau potable, la protection contre les inondations, la régularisation des débits ou encore « l’environnement au sens large ». J’en examinerai d’autres dans les paragraphes suivants[9]. Empêcher des incidences négatives importantes sur l’approvisionnement en eau potable ne fait pas débat. Assurer la protection contre les inondations paraît logique au premier abord. Néanmoins, dans de nombreux sites, une urbanisation et un habitat adaptés peuvent garantir une bonne protection compatible avec des modifications hydromorphologiques visant le bon état. Les législateurs communautaire et national négligent la gestion médiocre de l’urbanisation et de l’habitat[10]. Le prétexte de la protection contre les inondations est commode pour balayer ce problème. En Artois-Picardie, les autorités en tirent parti pour maintenir plusieurs masses d’eau dans les catégories artificielle ou fortement modifiée (canal de Roubaix, Lys canalisée, Scarpe canalisée, etc.). Pour ces masses d’eau entre autres, elles utilisent d’autres prétextes légitimés par la DCE, tels que les incidences négatives importantes sur la navigation de plaisance… (Comité de bassin Artois-Picardie, 2015, p.47-59 ; Conseil de l’Union Européenne et parlement européen, 2000, article 4 ; Ministère de l’égalité, des territoires et du logement et ministère EEM, 2012).

La défense de la régularisation des débits permet aussi une désignation dans les catégories artificielle ou fortement modifiée. Via ce prétexte, l’Etat membre de l’UE peut moduler les débits des cours d’eau. Libre à lui de les ajuster aux caprices des industriels et des transporteurs fluviaux. Le dérèglement humain des variations de débit peut bouleverser les communautés biologiques concernées. Un autre prétexte de désignation interpelle : les modifications hydromorphologiques visant le bon état et entraînant des incidences négatives importantes sur « l’environnement au sens large ». L’Etat membre a le droit de les prohiber. Ce faisant, il peut conserver en l’état l’environnement déjà copieusement esquinté de certaines masses d’eau. Par ce biais, il pourrait aussi esquiver certains investissements. Le législateur communautaire ne s’est pas arrêté en si bon canal de plaisance. L’Etat membre de l’UE peut désigner une masse d’eau artificielle ou fortement modifiée en invoquant son rejet d’« incidences négatives importantes » sur la navigation de plaisance ou sur les loisirs (photo 6). Ça ferait un bon sujet de philo au bac, tiens ! L’aviron et la navigation de plaisance sont-ils plus importants qu’une masse d’eau en bon état ? Au fait, ne perdons pas le fil de la pensée canalisée de notre accoucheur de lois : les « incidences négatives importantes » auxquelles l’Etat membre peut s’opposer sont toujours liées aux modifications hydromorphologiques visant le bon état (Baran, 2008 ; Conseil de l’Union Européenne et parlement européen, 2000, article 4).

Photo 6 : Le canal de Saint-Quentin

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Du loisir à l’énergie, le législateur communautaire se laisse aisément électriser par les rivières de fric : une masse d’eau peut être classée « artificielle » ou « fortement modifiée » afin de protéger la production d’électricité. Un petit coup de jus hydroélectrique lui aurait rappelé les alternatives éolienne, hydrolienne[11] et solaire. Féru d’artificialisation napoléonienne, le producteur de lois communautaires protège avec la même ardeur le drainage des sols contre les incidences négatives importantes. Dans sa lancée, il a même immunisé contre ces incidences n’importe quelle « autre activité de développement humain durable tout aussi importante ». Une masse d’eau « artificielle » ou « fortement modifiée » s’intègre bien aux objectifs communautaires de « développement durable ». Selon la commission européenne, « promouvoir une croissance durable, c’est mettre en place une économie plus compétitive et à faibles émissions de carbone ». L’UE vise une baisse de 20% des émissions de gaz à effet de serre en 2020 par rapport aux niveaux de 1990 (année où les émissions atteignaient des niveaux colossaux, en particulier dans l’Europe de l’est). Si l’UE atteint son objectif, ça ressemblerait un peu à celui d’un alcoolique passant de 1,5 à 1,2 litres de rouge quotidiens en 30 ans. Selon la commission, « promouvoir une croissance durable, c’est [aussi] protéger l’environnement [celui déjà saccagé ?] et prévenir l’appauvrissement de la biodiversité » [massacrée depuis des siècles]. Selon la commission, « promouvoir une croissance durable, c’est [encore] tirer parti des réseaux européens pour octroyer aux entreprises de l’UE un avantage compétitif supplémentaire », etc., etc. Il ne faudra pas être  surpris si cet avantage s’accompagne de sanctions non dissuasives pour les pollueurs (Commission européenne, 2010 ; Conseil de l’Union Européenne et parlement européen, 2000, article 4).

En Artois-Picardie, le préfet coordonnateur de bassin vient tout juste de surexploiter le filon de la catégorie « fortement modifiée ». Pour l’occasion, il a utilisé sa foreuse à gros calibre. Et il a fait des ravages. 15 masses d’eau « cours d’eau » étaient déjà désignées comme telles avant 2016. Le préfet en a désignées 9 de plus dans la foulée du SDAGE 2016-2021. Aujourd’hui, 44% des masses d’eau « cours d’eau » du bassin sont artificielles ou fortement modifiées (29 sur 66). La plupart de celles nouvellement désignées se situent dans le tiers nord déjà éreinté par les calamités environnementales. Ce sont notamment la Marque près de Lille, la Tarsy à l’est (affluent de la Sambre) et l’Yser au nord-est de Saint-Omer (photo 7). Trois justifications de désignation dominent pour les 9 nouvelles recrues : la forte urbanisation ; le recalibrage du cours d’eau, autrement dit la modification de son lit et de ses berges pour accélérer les flux tout en détruisant la végétation des berges et l’habitat des poissons ; la rectification du cours d’eau, c’est-à-dire son raccourcissement en supprimant les courbes (Comité de bassin Artois-Picardie, 2015, p.47-59 ; Comité de bassin Artois-Picardie, 2013 [a], p.20 ; EauFrance, 2015 [a]).

Photo 7 : L’Yser, nouvellement désigné en catégorie fortement modifiée

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II. Les mannes juridiques des pollueurs

Pour les autorités françaises, la désignation dans les catégories artificielle ou fortement modifiée est l’une des nombreuses boissons euphorisantes du bar communautaire européen. La débauche « raisonnable », même permanente, est une chose. La gueule de bois perpétuelle en est une autre. La DCE sait faire la distinction. Certains de ses paragraphes frisent même la sobriété. Cela ne dure pas, mais commençons par les paragraphes diététiques destinés au « citoyen moyen ». Les Etats membres de l’UE doivent contrôler et enregistrer les pollutions émises. Ils prennent des mesures pour éviter de compromettre l’objectif communautaire (hors dérogations) de bon état des masses d’eau à l’horizon 2027. Ces mesures sont rédigées dans les programmes officiels rattachés aux SDAGE (les programmes de mesures). La DCE « a pour objet d’établir un cadre pour la protection des eaux » superficielles et souterraines. Ce cadre de protection est censé prévenir les dégradations additionnelles des masses d’eau. Il est supposé améliorer l’état des écosystèmes aquatiques et des zones humides. Il vise la réduction graduelle de la pollution des eaux souterraines. Même objectif de réduction graduelle pour les émissions, pertes et rejets des 24 substances polluantes prioritaires (benzène, chloroforme, isoproturon, naphtalène, plomb, etc.). Le cadre de protection cible même l’arrêt progressif des émissions, pertes et rejets des 21 substances dangereuses et prioritaires (cadmium, dioxines, heptachlore, hydrocarbures aromatiques polycycliques, mercure, etc.)[12] (Conseil de l’Union Européenne et parlement européen, 2013 ; Conseil de l’Union Européenne et parlement européen, 2000, articles 1, 4 et 11).

Pas besoin d’aller plus loin ? Allez, allez, on a juste fait une promenade en barquette dans le marais communautaire. En plus, il a été spécialement aménagé pour les touristes timorés. Aventurons-nous sur le fleuve du coin pour voir du pays. Mais si, mais si, laissez-vous tenter, il est juste à côté… Et pas de crue en vue (d’ici l’automne). Après quelques coups de rame, le « citoyen moyen » qui brave son appréhension a une légère déconvenue. On n’a pas fait 100 mètres qu’on tombe sur de grosses nappes d’effluents empoisonnés. Le supertanker communautaire essaie de dégazer discrètement. C’est loupé. Par où commencer ? Ça fuit de partout. Par la passoire à substances polluantes ? OK, let’s go. Chaque année, au moins 200 nouvelles substances polluantes débarquent sur un marché européen qui en compte environ 100 000. Le législateur communautaire y prête une attention toute relative. De temps à autre et à doses homéopathiques, il rallonge sa liste de substances prioritaires ou dangereuses et prioritaires. Au cours des seize dernières années, il en a ajouté une douzaine parmi les plus toxiques pour amener son total à 45… Les dealers de polluants font la course en tête et l’UE n’est pas prête de les rattraper. D’ailleurs, elle ne cherche pas vraiment à « coincer » les parrains du trafic. L’UE laisse les industries à poisons « droguer » les masses d’eau, pratiquement à gogo. Certes, les Etats membres de l’UE imposent des redevances pour pollution de l’eau à des industries rejetant d’autres polluants que les 45 susmentionnés (arsenic, cyanures, matières en suspension, nitrates, phosphates, etc. – voir, notamment, l’annexe VIII de la DCE). Mais dans l’ensemble, les pollueurs peuvent rejeter dans l’eau plus de 95% des substances polluantes disponibles sans réprimande.  En fait et pour l’essentiel, l’UE « parraine » les empoisonneurs (Agence de l’Eau Loire-Bretagne, 2015 ; Conseil de l’Union Européenne et parlement européen, 2000, annexe VIII et 2013 ; Onema, 2010).

Poursuivons sur nos flots juridiques communautaires. Le législateur a improvisé une berceuse apaisante pour les Etats membres de l’UE aux pulsions polluantes incontrôlables. L’article 4 de la DCE autorise l’Etat membre à maintenir un nombre indéterminé de masses d’eau dans un état dégradé. Cet article lui permet de fixer un objectif inférieur au bon état ou au bon potentiel dans deux cas : lorsque l’Etat membre juge le bon état ou le bon potentiel inatteignable ; s’il considère que le coût du bon état ou du bon potentiel est « disproportionné ». Il peut exercer ce droit pour les masses d’eau de son choix. Cependant, l’Etat téteur de lait juridique communautaire doit montrer à sa nourrice continentale qu’il mérite cette gâterie. C’est pourquoi l’article 4 ne la lui prodigue que si les 5 conditions suivantes sont réunies. Premièrement, l’objectif de bon état ou de bon potentiel est trop élevé pour poursuivre des activités humaines nécessaires selon l’Etat membre. Deuxièmement et malgré les impacts humains jugées « raisonnablement » inévitables par l’Etat membre, les masses d’eau superficielle doivent conserver un état « optimal »[13]. Troisièmement, les impacts « inévitables » sur les masses d’eau souterraine selon l’Etat ne doivent pas dépasser les « modifications minimales » par rapport au bon état. Quatrièmement, l’Etat veille à éviter une « autre détérioration de l’état des masses d’eau ». Enfin et cinquièmement, il n’a plus qu’à réétudier le statut des masses d’eau concernées tous les 6 ans en expliquant, dans « le plan de gestion du district hydrographique » (le SDAGE), les raisons d’un objectif inférieur au bon état ou au bon potentiel. Une fois ces 5 conditions remplies, l’Etat peut laisser les masses d’eau de son choix croupir dans un état moyen à mauvais. Pour optimiser la tranquillité des Etats membres, la DCE ne définit pas les expressions « coût disproportionné », « état optimal » et « modifications minimales ». L’Etat membre est libre de les interpréter comme il l’entend… Dans les limites du « raisonnable », bien sûr. Il y a même une cerise sur la masse d’eau à objectif rabaissé : l’Etat membre peut esquiver certains travaux et certaines dépenses liés à une restauration même mineure des masses d’eau. En bref, la masse d’eau martyrisée est laissée dans un piteux état aux mains du bourreau étatique à une condition : que le bourreau stabilise l’état de sa victime. Dans la même veine, l’article 23 de la DCE fait également du charme aux Etats membres indulgents envers les pollueurs. Cet article n’aura pas de mal à embobiner le « citoyen moyen » : il énonce que les États membres doivent prendre des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives » lorsque les lois nationales établies conformément à la DCE sont violées. Les adjectifs « proportionnées » et « dissuasives » ne sont pas définis, au plus grand bonheur des pollueurs (Conseil de l’Union Européenne et parlement européen, 2000, articles 4 et 23).

III. Etat patriarche et acteurs consanguins

En Artois-Picardie, les autorités régionales, droites dans leurs bottes, appliquent le corpus législatif communautaire à la lettre. Dans la 1ère partie de cette enquête, on a fait connaissance avec le préfet coordonnateur de bassin, le plus haut-gradé régional. Ce représentant de l’Etat est un grand collectionneur de missions tape à l’œil[14] (schéma 1). L’Agence de l’eau Artois-Picardie (AEAP) constitue son commando d’élite, financier entre autres. Banque à redevances, rappelons que l’AEAP met en pratique les plans de gestion à deux niveaux : ceux du bassin (le SDAGE 2016-2021 et son programme de mesures) et du sous-bassin (les 15 SAGE : schémas d’aménagement et de gestion des eaux). Sur l’échiquier de la gestion, on trouve 3 autres pièces maîtresses complémentaires. Il s’agit du comité de bassin, de l’Onema (Office national de l’eau et des milieux aquatiques) et de la DREAL (direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement). Le comité de bassin élabore le SDAGE. Il est composé de 80 représentants répartis de la façon suivante : 32 pour les collectivités territoriales (régions, départements, communes), 16 pour l’Etat (préfet inclus) et ses établissements publics (EP)[15]  32 pour les usagers de l’eau (12 pour l’industrie, 6 pour l’agriculture et la pêche, 5 pour les associations de protection de la nature et des consommateurs, etc.) (photo 8). Dans l’armée régionale de l’eau en charge de la défense des lois communautaires et françaises, la consanguinité est permise : les membres du comité de bassin désignent en leur sein 22 des 35 membres du conseil d’administration de l’AEAP (collectivités territoriales et usagers) (AEAP, 2014 [d], 2014 [e] et 2015 [g] ; EauFrance, 2016[f], 2015 [f] et 2015 [g]).

Photo 8 : Le « parlement de l’eau » du bassin Artois-Picardie

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En 2017, l’Onema sera « absorbé » par l’Agence française pour la biodiversité (AFB)[16]. Celle-ci formera un EP sous l’égide du ministère de l’énergie, de l’environnement et de la mer (EEM). Avec ses 4 missions, l’Onema-AFB ne chôme pas : tout en surveillant l’état des eaux et des milieux aquatiques, son personnel doit prévenir leur dégradation, contrôler leurs usages et les restaurer. La DREAL est un service déconcentré du Ministère EEM qui contrôle l’état écologique des masses d’eau, prévient les pollutions et met en place des dispositifs de protection. N’oublions pas un autre organe consanguin (AEAP+ DREAL+ Onema-AFB) au rôle important : le secrétariat technique de bassin prépare le contenu technique du SDAGE et conçoit le projet du programme de mesures (AFB, 2016 ; DREAL NPdC, 2009 ; EauFrance, 2015 [e] ; Ministère EEM, 2016 [a] ; Onema, 2015 [a]).

Schéma 1 : Hiérarchie des acteurs de la gestion

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A l’échelon local, les gestionnaires sont triplement soumis : aux lois communautaires et nationales et au SDAGE. Dans le bassin Artois-Picardie, 15 commissions locales de l’eau (CLE) gèrent 15 sous-bassins (bassins hydrographiques, aquifères ou autres unités géographiques). Comme au comité de bassin, la CLE comprend des représentants de collectivités territoriales, de l’Etat, des usagers agricoles et industriels, d’associations, etc. Cette commission élabore le plan de gestion de l’eau et des milieux aquatiques et les règles associées ; ces éléments forment le SAGE. La CLE suit sa mise en œuvre[17]. Côté financement de la gestion locale de terrain, l’AEAP (surtout) et les collectivités territoriales douillent (EauFrance, 2015 [b] et [c]).

A propos de ces dernières, signalons une évolution à venir dans le domaine Gemapi (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations). En 2018, les communes et les EP de coopération intercommunale (EPCI) hériteront de la compétence Gemapi. Elle était jusque-là partagée entre collectivités à titre facultatif, d’où une gestion un tantinet bordélique. On a refourgué aux communes et aux EPCI un copieux mandat : aménagement des bassins hydrographiques (notamment les dispositifs de stockage en lacs et réservoirs) ; défense contre les inondations (ouvrages de protection en particulier) ; entretien et aménagement des cours d’eau, canaux, lacs et plans d’eau ; protection et restauration des écosystèmes aquatiques, des zones humides, des continuités écologiques et de la ripisylve[18]. Vont casquer : l’Etat (il le faisait déjà), les communes et les EPCI (taxe facultative locale plafonnée à 40 euros par an et par habitant) et, sur la base du volontariat, les régions et les départements. Le gouvernement et le parlement français encouragent communes et EPCI à transférer leur compétence opérationnelle Gemapi à des syndicats mixtes[19] (EP territoriaux de bassin ; EP d’aménagement et de gestion des eaux à l’échelon plus local). Bureaux d’étude, ministère EEM, missions préfectorales et associations pourront donner un coup de main (Madoui, 2015 ; Ministère EEM et al., 2015 [a]).

Dans la gestion des masses d’eau, l’Etat et les collectivités territoriales s’incrustent dès que ça sent l’autorité. Ces personnes morales de droit public[20] ont infiltré un trio stratégique de la gestion et le dominent. Les représentants de l’Etat et des collectivités trustent 69% des sièges au conseil d’administration de l’AEAP[21], 60% au comité de bassin et 75% dans les CLE[22]. L’Etat chapeaute même l’Onema-AFB et la DREAL. Juridiquement, les collectivités n’ont pas la poigne de l’Etat. Elles n’ont pas le droit d’édicter de lois et de règlements autonomes et sont intégralement soumises aux législations communautaire et étatique. Les compétences des collectivités ne sont « que » techniques, administratives et opérationnelles de terrain. Néanmoins, leur impact sur la gestion des masses d’eau est fort (Etat français, 2016 [c]).

IV. Police d’eau douce et public fantomatique

Un autre acteur de la gestion fait respecter les commandements communautaires et nationaux : la police de l’eau et des milieux aquatiques (police de l’eau) applique avec diligence sa mission punitive à gentillesse modulée. Elle est dispatchée entre l’AEAP, les Directions départementales des territoires (DDT), la DREAL, l’Onema-AFB et les services municipaux. Les gendarmes peuvent constater une infraction à la loi relative aux masses d’eau. En cas de besoin, gendarmerie et police nationale peuvent employer la force (EauFrance, 2015 [d]).

Sous la direction du préfet de département, la mission interservices de l’eau et de la nature (Misen) coordonne les actions de 3 polices : celles de l’eau, des installations classées et de la pêche. Cette Misen regroupe principalement des employés de l’AEAP, des DDT, de la DREAL et de l’Onema-AFB. En concertation avec les procureurs de la république[23], le préfet de département établit les plans de contrôles. Les contrôles de la Misen couvrent quelques domaines peu ragoûtants : rejets des stations d’épuration, gestion des eaux résiduaires urbaines, zones tampons anti-pesticides, ouvrages qui impactent la continuité écologique, etc. Le préfet de département dirige également la branche administrative de la police de l’eau. Celle-ci se farcit la paperasse, c’est-à-dire la rédaction des déclarations, des autorisations et des règles. Notre police administrative surmenée va aussi au charbon. Une fois qu’elle a autorisés des travaux, une installation ou une activité, elle contrôle leur conformité à l’autorisation obtenue. En cas d’infraction, elle propose des sanctions administratives (la mise aux normes d’un ouvrage par exemple) (EauFrance, 2015 [d] ; Laurain, 2012 ; Ministère EEM et al., 2015 [b], p.61-62 ; Préfet du Gers, 2014).

Renifleur d’infractions diplômé, le procureur de la république dirige la branche judiciaire de la police de l’eau (PJ de l’eau). Celle-là fait en sorte que les installations, les ouvrages, les travaux et les activités liés au milieu aquatique respectent la réglementation. Si un contrevenant se fait pincer, la PJ de l’eau lui colle un procès-verbal. Vaut mieux pas trop filouter avec les services du proc’: les sanctions vont de l’amende à la tôle. Mais pour se traîner en geôle avec une histoire d’eau, faut quasiment le vouloir. J’y reviendrai (EauFrance, 2015 [d] ; Ministère EEM et al., 2015 [b], p.61-62 ; Préfet du Gers, 2014).

Pour conclure sur les flics de l’eau, les services municipaux assurent la police du système de collecte des eaux usées (partiellement ou totalement unitaire). Dans une agglomération d’assainissement, un réseau unitaire collecte et transporte les eaux usées et tout ou partie des eaux pluviales. Selon la coutume d’auto-surveillance chère au législateur, le pollueur municipal police sa propre pollution. La suite de cette enquête précisera l’étendue de cette coutume et ses implications  (Ministère EEM, 2015 [h], articles 2 et 3).

En marge des grands acteurs de la gestion des masses d’eau, le public tient le rôle de figurant. Les versions préliminaires (« projet ») du SDAGE, du programme de mesures et du SAGE sont soumises à son avis consultatif. Le public déverse l’essentiel des bennes à euros du secteur eau via les factures d’eau et l’impôt. Ce n’est pas suffisant pour l’inviter à la table bien garnie des décideurs. Leur message au « citoyen moyen » est clair : « Votez pour votre représentant et pour votre élu/législateur. Epanchez-vous aux séances de consultation si ça vous chante. Mais restez en retrait ». L’AEAP dépend pourtant des pépètes de ce public fantomatique. En 2015 en Artois-Picardie, les usagers domestiques ou assimilés[24] ont versé 80% des redevances totales perçues par cette agence (contre 11% pour l’agriculture et 6% pour l’industrie). L’AEAP dispose de plus d’un milliard d’euros pour son programme d’intervention 2013-2018. En Artois-Picardie, ce budget alimente les 2,2 milliards d’euros d’investissements prévus par le programme de mesures 2016-2021. Ce geyser de pèze est quand même en baisse de 15% par rapport à 2010-2015. Il jaillit de deux sources. La première provient donc de l’impôt des contribuables et des taxes. La seconde source regroupe les redevances versées par tous les usagers (accès à l’eau, utilisation d’ouvrages, modification du régime des eaux et pollution). La redevance pour pollution s’applique aux pollutions domestiques et assimilées, agricoles ou industrielles[25] (AEAP, 2016 [c], p.111, 2014 [c], p.137 et 2014 [e] ; Comité de bassin Artois-Picardie, 2013 [a], p.53-55 ; Cour des comptes, 2015, p.121 ; EauFrance, 2015 [f] et 2013).

L’argent de la pollution ruisselle sans encombre dans un cours de flouze tout droit sorti d’un gisement français de textes juridiques. Outre les euros, on en extrait un arsenal de pollution massive.

A suivre en 3ème partie : Arsenal français de pollution massive I

Bibliographie

  • Classée par ordre alphabétique et par ordre chronologique décroissant.
  • Fondée sur un travail scientifique préalable, d’où le classement par lettre de certaines sources ([a], [d], etc.).
  • Accès à la page internet d’une référence en cliquant sur son titre.

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Notes de bas de page

[1] Idéologie : « Ensemble plus ou moins cohérent des idées, des croyances et des doctrines philosophiques, religieuses, politiques, économiques, sociales, propre à une époque, une société, une classe et qui oriente l’action » (7/7/2016).

[2] Pour illustrer les divers modes de désignation des gouvernements nationaux, évoquons les exemples de l’Allemagne et de la Roumanie. En Allemagne, le chef du gouvernement allemand (le chancelier) est élu par l’assemblée parlementaire (le bundestag) à la majorité de ses membres. Le président fédéral (fonction principalement honorifique) nomme les ministres fédéraux allemands sur proposition du chancelier. En Roumanie, le président (chef d’Etat élu au suffrage universel) nomme le gouvernement dès lors qu’il obtient un vote de confiance du parlement roumain dans ce sens (Deutscher Bundestag, 2016 ; OMPI, 2016, article 85).

[3] « La directive lie les Etats destinataires sur deux plans : l’objectif à atteindre et les délais fixés. Mais pour atteindre cet objectif, elle leur laisse le choix des moyens et de la forme (Vie publique, 2016 [a]).

[4] Condescendance (par extension) : « Attitude dédaigneuse, méprisante envers quelqu’un » (30/6/2016).

[5] Valeurs des éléments de qualité biologique pertinents : composition et abondance des populations de poissons, d’invertébrés benthiques, de phytoplancton, etc.

[6] Fortuit : « Qui se produit par hasard, de manière imprévue » (20/6/2016).

[7] L’énergie de l’eau et le fond du lit interagissent, créant les caractéristiques morphologiques (Comité de bassin Rhône-Méditerranée, 2011, p.14).

[8] En jargon juridique communautaire, cette première condition de désignation dans les catégories artificielle ou fortement modifiée est formulée de la façon suivante (appréciez la limpidité). « Les objectifs bénéfiques poursuivis par les caractéristiques artificielles ou modifiées de la masse d’eau ne peuvent, pour des raisons de faisabilité technique ou de coûts disproportionnés, être atteints raisonnablement par d’autres moyens qui constituent une option environnementale sensiblement  meilleure » (Conseil de l’Union Européenne et parlement européen, 2000, article 4). Dans la DCE, le législateur n’a pas spécifié le sens de « raisonnablement », « coûts disproportionnés » et « faisabilité technique ».

[9] Dans la DCE, la seconde condition de désignation des masses d’eau en catégories artificielle ou fortement modifiée est rédigée comme suit. « Les États membres peuvent désigner une masse d’eau de surface comme étant artificielle ou fortement modifiée lorsque les modifications à apporter aux caractéristiques hydromorphologiques de cette masse d’eau pour obtenir un bon état écologique auraient des incidences négatives importantes sur : l’environnement au sens large ; la navigation, y compris les installations portuaires, ou les loisirs ; les activités aux fins desquelles l’eau est stockée, telles que l’approvisionnement en eau potable, la production d’électricité ou l’irrigation ; la régularisation des débits, la protection contre les inondations et le drainage des sols ; d’autres activités de développement humain durable tout aussi importantes (Conseil et Parlement européens, 2000, article 4).

[10] Certaines masses d’eau sont désignées artificielles ou fortement modifiées en prétextant notamment la protection contre les inondations. Dans certains cas, il est possible de restaurer leur bon état tout en protégeant bien la population contre les inondations. Cela implique des mesures juridiques et des travaux qui varient selon les lieux : colmater les voies d’eau des réseaux ; installer des dispositifs d’étanchéité (barrages de porte) ; prévenir les dommages dus aux réseaux d’eaux usées et pluviales (clapet anti-retour sur canalisation d’évacuation des eaux usées reliant  logement et réseau collectif) ; prohiber les prix outranciers du logement en zones urbaines non inondables ; relocaliser progressivement une fraction de l’habitat des zones inondables les plus exposées vers celles non inondables ; aménager les zones exposées (bassins de régulation) et l’environnement (reboiser les versants dénudés ; restaurer les zones humides en fond de vallées)… Je n’ai cité que quelques exemples de mesures et de travaux (Ministère de l’égalité, des territoires et du logement et ministère EEM, 2012).

[11] « Les hydroliennes exploitent l’énergie des courants de marées [et des cours d’eau]. La turbine de l’hydrolienne permet la transformation de l’énergie hydraulique en énergie mécanique ». Cette dernière est convertie en en énergie électrique au moyen d’un alternateur (Ecosources.info, 2016).

[12] En plus de ces 45 substances, 8 autres (aldrine, isodrine, trichloroéthylène, etc.) figurent sur une autre directive communautaire de 2006 (Agence de l’eau Rhône Méditerranée, 2013 ; Conseil de l’Union Européenne et parlement européen, 2006 [b]).

[13] Dans la DCE, les impacts humains « raisonnablement » inévitables sont explicités comme suit : « incidences qui n’auraient raisonnablement pas pu être évitées à cause de la nature des activités humaines ou de la pollution » (Conseil de l’Union Européenne et parlement européen, 2000, article 4).

[14] Le préfet coordonnateur de bassin est assisté par une commission administrative et par une délégation. La commission coordonne les responsabilités de l’Etat (entre les régions notamment). La délégation épaule le préfet et, sur un plan technique, assiste le comité de bassin et le conseil d’administration de l’AEAP (AEAP, 2015 [a]).

[15] Rappel 1ère partie : un établissement public est contrôlé par la collectivité publique (Etat, région, département ou commune) dont il dépend. Personne morale titulaire d’une autonomie administrative et financière, un EP est censé remplir « une mission d’intérêt général » (Etat français, 2013).

[16] En 2017, l’AFB regroupera l’Onema, l’Atelier technique des espaces naturels, l’Agence des aires marines protégées et l’EP chargé des parcs nationaux.

[17] Via une page internet (6/7/2016), on peut obtenir des informations mises à jour sur les 15 sous-bassins de l’Artois-Picardie et sur leurs SAGE.

[18] Une ripisylve (ou zone riparienne) désigne une formation végétale au bord des cours d’eau et des plans d’eau. Elle « influence la géométrie du lit, la stabilité des berges, ainsi que la qualité de l’eau et du milieu aquatique » (EauFrance, 2015 [a]).

[19] Rappel 1ère partie : un syndicat mixte peut regrouper des collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public.

[20] Les personnes morales constituent des groupements de personnes. Leur personnalité juridique suppose des droits et des obligations. Elles peuvent ester en justice et acquérir des biens meubles ou immeubles. Les personnes morales de droit public sont investies d’une mission dite d’intérêt général. En dehors de l’Etat et les collectivités territoriales, hôpitaux, universités, chambres de commerce et d’industrie entre autres sont à la fois des personnes morales de droit public et des EP (Dictionnaire juridique du droit français, 2016).

[21] 69% : 11 représentants de l’Etat et de ses EP+ 11 représentants des collectivités+ le préfet coordonnateur de bassin+ le représentant du personnel de l’AEAP (soit 24 membres sur 35).

[22] Les représentants des collectivités territoriales, de leurs groupements et des EP locaux constituent au moins la moitié des membres d’une CLE et ceux de l’Etat un quart au maximum (Etat français, 2016 [c]).

[23] Le procureur de la république représente le « magistrat à la tête du parquet auprès d’un tribunal de grande instance [TGI] ». Il recueille les plaintes et les signalements. Il « dirige les enquêtes, décide des poursuites et veille à l’application de la loi ». Le parquet ou ministère public est essentiellement composé de magistrats. Le procureur de la république est soumis au procureur général. L’ensemble du parquet est soumis au garde des sceaux (Etat français, 2014).

[24] Beaucoup d’activités impliquent une utilisation de l’eau assimilable à celle à des fins domestiques : commerces de détail, hôtellerie-restauration, résidences de tourisme, parcs de loisirs, centres pénitenciers et sociaux, hébergement de militaires, d’étudiants et de travailleurs, activités administratives et financières de commerce de gros, de poste, de banque, de services juridiques, comptables et d’assurances, sièges sociaux, services au public ou aux industries, enseignement, services culturels, d’administration publique et de sécu, activités sportives, récréatives et de loisirs, etc. (Ministère EEM, 2015 [e], Annexe I).

[25] Une industrie dont la pollution organique biodégradable est inférieure à 200 équivalent-habitant pait sa redevance via sa facture d’eau (EauFrance, 2015 [a] ; Préfet coordonnateur du bassin Artois-Picardie et al., 2014 [a], p.92).