À contre-courant – troisième partie (3/2022)


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Contenu de la 3ème partie

III. La loi : fallacieuse, tolérante envers les pollueurs

  • III.1. Une loi « des plus satisfaisantes » ?[2mn48s sur la vidéo youtube]
  • III.2. Commission européenne : « Une législation sur l’eau globalement adaptée au but visé » [7mn17s]
  • Sources

Introduction et 1ère partie gratuites ; 2ème partie gratuite

III. LA LOI : FALLACIEUSE, TOLÉRANTE ENVERS LES POLLUEURS

Préambule covidien hexagonal

EN FRANCE, POUR « LUTTER CONTRE » LES EFFETS DE « LA CRISE COVID », le gouvernement a mis en oeuvre le plan « France relance ». En 2020, en matière de gestion de l’eau, ce plan a alloué (France entière) : 300 millions d’euros à l’assainissement-eau potable, soit 9% du budget assainissement 2016-2021 du seul bassin Artois-Picardie ; des passes à poisson pour les poissons migrateurs du Rhin ; 50 millions d’euros à l’agriculture bio, soit à peu près 0,7% des subventions annuelles accordées à l’agriculture conventionnelle ; 50 millions d’euros pour « planter des haies ». Selon Barbara Pompili, ministre de la transition écologique, « le plan de relance doit permettre d’aller plus vite dans la reconquête de la qualité de l’eau ». Pour se donner une idée du niveau d’implication étatique en faveur de l’eau, en 2020, le gouvernement français a débloqué 7 milliards d’euros pour renflouer la seule entreprise Air France… (Insee, 2021 [a] ; Le Figaro, 2020 ; Ministère de la transition écologique, 2021 [a] ; Préfet coordonnateur Artois-Picardie, 2015 [a], p.6).

À L’ÉCHELLE DE L’UNION EUROPÉENNE cette fois, pour résumer la situation de nos masses d’eau (détaillée en deuxième partie), la plupart sont donc en piteux état : plus de 60% des eaux superficielles n’atteignent pas le bon état chimique et écologique ; l’état chimique est grossièrement surestimé ; les polluants émergents sont omniprésents ; des milliers de bassins hydrographiques ont été transfigurés par une multitude d’aménagements ; la liste des problèmes, petits et grands, est très longue.

Malgré cela, l’Union Européenne (UE) vient de décider de ne pas revoir la Directive cadre sur l’eau de 2000, la loi la plus importante du continent pour la qualité de l’eau. L’objectif de la Directive cadre sur l’eau est « d’établir un cadre pour la protection des eaux intérieures de surface, des eaux de transition, des eaux côtières et des eaux souterraines ». Le texte de cette directive cadre envisageait une révision possible de la loi d’ici à 2020. Mais les législateurs européens ont décidé que ce n’était pas la peine de la modifier (EP and CEU, 2000, article 1)

Des législateurs européens aux bras (très) longs

Qui sont donc les législateurs européens ? Les 27 commissaires européens, approuvés par les chefs d’Etat de l’UE en conseil européen et par le parlement européen, jouent un rôle clé. Dans le cadre de la commission européenne, ces 27 commissaires rédigent les directives comme la Directive cadre sur l’eau. Une fois rédigée, la directive est examinée par le parlement européen (705 députés élus dans les 27 pays de l’UE) qui peut l’approuver, la rejeter ou encore l’amender. Le conseil de l’UE, composé de ministres nationaux selon leurs compétences, a pour rôle de promulguer la directive approuvée par le parlement. Le conseil de l’UE peut aussi demander au parlement un deuxième examen de cette directive (Union Européenne, 2014 ; Vie publique, 2016 [a] ; Vie publique, 2016 [b]).

III.1. Une loi « des plus satisfaisante » ?

Les propos de Veronica Manfredi (directrice « qualité de vie » pour la commission européenne) sur la qualité de l’eau sont typiques des discours officiels soigneusement calibrés pour donner l’illusion d’une action adaptée à une situation :

Je pense que nous entrons dans une ère nouvelle et, lors de la réunion de Saragosse, nous aborderons notre situation quant aux plans de la prochaine commission. Nous écouterons aussi les solutions de l’industrie concernant les dernières innovations pour une eau propre, vraiment bien gérée, et des solutions pour une gestion plus efficace de l’eau en période pénurie, grand sujet actuel. Et, bien sûr, il s’agit de redynamiser les écosystèmes en réduisant les émissions de gaz à effet de serre et ainsi contribuer à tirer le maximum de la biodiversité afin d’atténuer le changement climatique (Water Europe, 2020).

Avant de passer en revue les arguments des législateurs européens pour conserver telle quelle la Directive cadre sur l’eau (DCE) de 2000, scrutons donc cette dernière. Cette directive et quelques autres grandes lois européennes connexes affichent donc un objectif de protection de l’eau. Cet objectif de protection de l’eau couvre plusieurs aspects :

  1. Protéger l’eau en empêchant une détérioration encore plus importante des masses d’eau.

  2. Protéger l’eau en améliorant l’état des écosystèmes aquatiques et des zones humides.

  3. Protéger l’eau en réduisant progressivement la pollution des eaux souterraines.

  4. Protéger l’eau en réduisant progressivement la pollution due à 24 polluants dits prioritaires. Parmi ces polluants prioritaires, certains sont bien connus comme le benzène (un hydrocarbure), le pesticide isoproturon, le plomb ou encore le chloroforme.

  5. Protéger l’eau en éliminant progressivement la pollution due à 21 substances dites dangereuses et prioritaires. Il s’agit par exemple d’hydrocarbures aromatiques polycycliques, de l’insecticide heptachlore ou encore de métaux comme le cadmium et le mercure (EP and CEU, 2013, annex I ; EP and CEU, 2000, articles 1, 4 et 11).

Selon la DCE, les Etats membres de l’UE doivent contrôler et enregistrer l’entrée des polluants dans les masses d’eau. Ils doivent prendre des mesures pour ne pas « compromettre la réalisation des objectifs » de bon état ou de bon potentiel des masses d’eau d’ici à 2027. Ces mesures figurent dans le programme de mesures de chaque district hydrographique comme celui d’Artois-Picardie ou celui de Loire-Bretagne en France (EP and CEU, 2000, articles 1, 4 et 11).

Lobjectif de bon état ou de bon potentiel des masses d’eau d’ici à 2027 n’est donc qu’un objectif. Cet objectif de bon état ou de bon potentiel n’est pas une obligation juridiquement contraignante pour l’Etat membre de l’UE. Autrement dit, si cet Etat membre n’atteint pas le bon état ou le bon potentiel sur une partie de ses masses d’eau en 2027, il ne sera pas puni par l’UE.

Tout récemment, les directeurs de l’eau de l’UE, chargés de la stratégie d’application de la DCE, ont proposé de remettre l’objectif de bon état au-delà de 2027. L’article 4.4 de la directive ne donne pas de limite de temps pour l’atteindre (EP and CEU, 2000, article 4 ; Water directors, 2017, p.5-8 ; Waters directors’ meeting, 2018, p.5).

L’objectif de bon état semble avoir été rédigé quasiment « pour la forme » dans la directive cadre. Au-delà de cet objectif, l’article 4.5 de la DCE constitue l’un des paragraphes clé de la loi. Ce paragraphe 4.5 se démarque par sa tolérance à l’égard des Etats membres de l’UE qui négligent une partie de leurs masses d’eau. Si ces Etats remplissent cinq conditions, particulièrement indulgentes, ils peuvent maintenir ces masses d’eau dans un état inférieur au bon état :

  1. L’Etat membre considère que le bon état est soit inatteignable, soit excessivement coûteux (sans plus de précision).

  2. L’objectif de bon état empêche des activités jugées nécessaires par l’Etat.

  3. Certains impacts humains, jugés « raisonnablement » inévitables selon l’Etat membre, empêchent l’atteinte du bon état.

  4. « Aucune autre détérioration de l’état des masses d’eau concernées ne se produit”.

  5. L’Etat membre explique l’objectif inférieur au bon état et ses raisons, tous les 6 ans (EP and CEU, 2000, article 4).

III.2. Commission européenne : « Une législation sur l’eau globalement adaptée au but visé »

La conclusion de la commission européenne selon laquelle « la législation sur l’eau répond globalement au but visé » ne concerne pas seulement la DCE de 2000. Cette dernière est bien le principal centre d’intérêt de la commission, mais sa conclusion porte également sur trois autres directives : celle de 2008 sur les normes environnementales pour l’eau, celle de 2006 sur les eaux souterraines et celle de 2007 sur les risques d’inondation (European commission, 2019 [a]).

La commission européenne ne tarit pas d’éloge sur la loi européenne sur l’eau. Dans son rapport de décembre 2019, elle commence notamment par citer « la réussite de la Directive cadre sur l’eau concernant le ralentissement de la détérioration de l’état de l’eau et la réduction de la pollution chimique ». Ce ralentissement de la détérioration de l’état de l’eau est bien une réalité dans de nombreux cas. Cependant, ce constat n’est pas juste dans nombre de bassins hydrographiques au cours des dernières années. Ainsi, comme on l’a vu précédemment, entre 2012 et 2018, environ un quart des masses d’eau superficielle de l’UE a régressé au niveau des éléments de qualité biologique (populations de plancton, de plantes, de poissons, etc.). Pour ces masses d’eau par exemple, il est souvent impossible de déterminer si oui ou non le rythme de détérioration de la qualité biologique s’est ralenti par rapport aux années 2000 (European commission, 2019 [a] ; EEA, 2020 [a]).

En dehors de cela, comment peut-on décemment parler de réussite de la Directive cadre sur l’eau avec une détérioration seulement ralentie des masses d’eau ou avec un statu quo en-deça du bon état pour des dizaines de milliers de masses d’eau ? En effet, ce genre de détérioration ralentie ou de statu quo restent préjudiciables aux masses d’eau. Comment parler de réussite quand plus de 60% des masses d’eau superficielle ne sont pas en bon état écologique et chimique ? Comment parler de réussite quand l’UE ne cherche pas à connaître l’état chimique réel des masses d’eau et ignore sciemment des milliers de polluants et leurs effets combinés ? Tout cela vingt ans après la promulgation de DCE…

Dans son évaluation de 2019 de la DCE, la commission européenne se penche aussi sur les problèmes non résolus. Généralement, elle ne les attribue pas à la loi elle-même. Selon la commission, si les objectifs de la DCE n’ont « pas été complètement atteints » (appréciez l’euphémisme), « cela n’est pas à cause de déficiences dans la loi ». D’après la commission, si ces objectifs n’ont pas été atteints, c’est entre autres à cause :

  • « d’un financement insuffisant » et « d’une mise en oeuvre lente » ;
  • les objectifs non atteints seraient également dus à une « intégration insuffisante des objectifs environnementaux » dans les politiques sectorielles des Etats membres de l’UE, qu’elles soient agricoles, énergétiques, industrielles, de gestion des eaux pluviales ou encore de restauration environnementale.

En gros, la commission européenne rejette une grande part de la responsabilité des objectifs non atteints de la loi cadre sur les Etats membres, sur ses acteurs politiques, économiques et administratifs (European commission, 2019 [a]).

Si elle le voulait, la commission européenne pourrait jouer un rôle essentiel dans l’amélioration de la DCE. Rappelons que cette commission rédige les directives européennes. Le problème du « financement insuffisant » n’a pas de sens. En effet, la DCE autorise les Etats membres de l’UE à sous-financer la restauration des masses d’eau (EP and CEU, 2000 ; European commission, 2019 [a]).

La commission européenne se montre malhonnête lorsqu’elle évoque deux autres problèmes : la « mise en oeuvre lente » de la DCE et les « politiques sectorielles » des Etats mal coordonnées aux objectifs environnementaux de la directive. La commission détourne le problème. Le vrai problème réside dans les objectifs-mêmes de la directive : ces objectifs ne sont pas en adéquation avec l’atteinte du bon état pour des dizaines de milliers de masses d’eau (EP and CEU, 2000 ; European commission, 2019 [a]).

Regardons de plus près ces décalages entre objectifs de la loi et bon état des masses d’eau : premièrement, la DCE n’incite que très peu les Etats à atteindre le bon état sur la plupart des masses d’eau d’ici à 2027 : cet objectif de bon état n’est qu’un objectif et rien d’autre en fin de compte. Le décalage le plus manifeste entre objectifs et bon état concerne l’état chimique : la commission européenne a beau dire qu’il existe « une marge de progression concernant les produits chimiques », elle ne s’occupe pas du vrai problème. Elle ne traite pas la question fondamentale du nombre extrêmement faible de polluants chimiques pris en compte pour mesurer l’état chimique ; ceci débouche sur un état chimique surévalué à l’extrême (EP and CEU, 2000 ; European commission, 2019 [a]).

Il existe un autre décalage majeur entre objectifs de la DCE et bon état des masses d’eau, un décalage ignoré par la commission européenne : la DCE autorise les Etats membres de l’UE à faire stagner les masses d’eau au-dessous du bon état via des conditions généreuses (voir l’article 4.5 traité en III.1). Un décalage supplémentaire entre objectifs et bon état imprègne le droit sur l’eau européen : ce droit laisse les Etats membres infliger des amendes généralement indolores aux pollueurs industriels et agricoles de l’eau, parmi d’autres pollueurs. J’y reviendrai en détails (EP and CEU, 2000 ; European commission, 2019 [a]).

La commission européenne utilise des arguments mensongers pour justifier son refus de changer la DCE. Elle énonce que « le bon état des masses d’eau dépend en grande partie de l’application complète d’autres législations européennes, comme la directive sur les nitrates ou celle relative au traitement des eaux urbaines résiduaires ». Or, l’application de ces deux directives parmi d’autres, DCE incluse, ne garantit en aucun cas le bon état. En effet, ces deux directives ne donnent pas suffisamment d’obligations juridiques strictes aux Etats membres de l’UE et n’empêchent pas le rejet de grandes quantités de polluants dans les masses d’eau. Je reviendrai sur les questions des nitrates et du traitement des eaux urbaines résiduaires par la suite (EP and CEU, 2000 ; European commission, 2019 [a]).

La commission européenne vante par ailleurs la « flexibilité » de la DCE « pour répondre aux défis émergents » tels que les polluants pharmaceutiques. Encore un mensonge. D’une part, l’UE n’offre aucun agenda clair et adapté pour traiter ce problème ; d’autre part, si la DCE est si « flexible », pourquoi la commission se refuse-t-elle à la modifier ? (EP and CEU, 2000 ; European commission, 2019 [a])

Il vaut la peine de s’attarder quelque peu sur ces produits pharmaceutiques, et plus généralement sur les effets non pris en compte de la combinaison de polluants sur les masses d’eau. A ce sujet, certains travaux scientifiques antérieurs à la décision de l’UE de ne pas modifier la DCE sont éloquents.

En septembre 2019, un groupe de neuf scientifiques a proposé un changement dans la Directive cadre sur l’eau. Ces scientifiques parmi d’autres souhaitent que cette directive prenne en compte l’impact de la combinaison des polluants sur l’état chimique et écologique des masses d’eau. Selon eux, la directive ne peut pas atteindre ses objectifs sans cette prise en compte des combinaisons de polluants. Leur article de 2019 porte sur une évaluation du risque lié au mélange de centaines de polluants. Ont servi de terrains d’étude les bassins du Danube et du Rhin, ainsi que d’autres bassins en Espagne. L’évaluation, à plusieurs niveaux, est fondée sur des concentrations de polluants qui ont été modélisées. Dans de multiples segments de rivières, l’évaluation a révélé les effets dégradants chroniques de nombreux polluants sur des algues et sur des crustacés, des polluants ignorés dans l’évaluation officielle et légale des états chimique et écologique. D’autre part, en Espagne et dans la portion centrale du bassin du Danube, l’étude déconseille une consommation d’eau directe en rivière. En Suède cette fois, d’après une étude sur l’impact cumulé de 54 polluants pharmaceutiques, 17 d’entre eux présentent une concentration dans l’eau supérieure à 10 nanogrammes/litre autour de Stockholm (Brack et al., 2019 ; Cousins et al., 2017).

Malgré ce type d’études, l’UE rejette les propositions de changements de ses directives dans l’optique de diminuer fortement l’impact des combinaisons de polluants sur la qualité de l’eau. Selon un groupe de plusieurs dizaines de scientifiques, appelé SOLUTIONS, basé en Allemagne et financé par l’UE elle-même, l’UE ne porte qu’une attention très limitée à l’atténuation de la pollution due aux polluants émergents (Solutions, 2021).

De la profonde artificialisation de milliers de masses d’eau au déficit chronique de biodiversité dans des dizaines de milliers d’entre elles, de l’impact encore mal géré de la surpopulation urbaine sur les masses d’eau à la réglementation hyper déficiente de l’agriculture, de l’évaluation chimique mensongère aux insuffisances des législations connectées à la directive cadre, les chantiers laissés en friche par la commission européenne ont d’énormes conséquences sur l’eau. En fin de compte, sans l’énoncer clairement, la commission européenne se préoccupe peu du triste état de la majorité des masses d’eau européennes. Son auto-satisfaction déclarée, selon laquelle « la directive est suffisamment prescriptive concernant les pressions à traiter », met en valeur l’une de ses principales caractéristiques : sa capacité à mentir, plus ou moins habilement, à la population européenne (EP and CEU, 2000 ; European commission, 2019 [a]).

Sources

Brack et al., 2019. Mixture risks threaten water quality: the European Collaborative Project SOLUTIONS recommends changes to the WFD and better coordination across all pieces of European chemicals legislation to improve protection from exposure of the aquatic environment to multiple pollutants. Environmental Sciences Europe. N°31. Page internet accédée le 14/3/2022

Cousins et al., 2017. Model-predicted occurrence of multiple pharmaceuticals in Swedish surface waters and their flushing to the Baltic Sea. Environmental Pollution. Vol. 223, pp. 595-604. Page internet accédée le 14/3/2022

European commission, 2019 [a]. EU Water Legislation – Fitness Check. Page internet accédée le 14/3/2022

EEA, 2020 [a]. EEA 2018 water assessment. Page internet accédée le 14/3/2022

EP and CEU, 2013DIRECTIVE 2013/39/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 12 August 2013 amending Directives 2000/60/EC and 2008/105/EC as regards priority substances in the field of water policy. Page internet accédée le 14/3/2022

EP and CEU, 2000. Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy. Page internet accédée le 14/3/2022

Insee, 2021 [a]. Subventions à l’agriculture – Données annuelles de 2000 à 2021. Page internet accédée le 14/3/2022

Le Figaro, 2020. L’État débloque 7 milliards d’euros pour éviter la faillite d’Air France. Page internet accédée le 14/3/2022

Ministère de la transition écologique, 2021 [a]. Le plan France Relance : la transition écologique comme objectif stratégique. Page internet accédée le 14/3/2022

Préfet coordonnateur Artois-Picardie, 2015 [a]. Programme de mesures 2016-2021. Page internet accédée le 14/3/2022

Solutions, 2021. Results & products. Page internet accédée le 14/3/2022

Union Européenne, 2014Le Conseil de l’Union européenne. Page internet accédée le 14/3/2022

Vie publique, 2016 [a]. Comment sont nommés le président et les membres de la Commission européenne ? Page internet accédée le 14/3/2022

Vie publique, 2016 [b]. Comment les députés européens sont-ils élus ? Page internet accédée le 14/3/2022

Water directors, 2017COMMON IMPLEMENTATION STRATEGY FOR THE WATER FRAMEWORK DIRECTIVE AND THE FLOODS DIRECTIVE. Page internet accédée le 14/3/2022

Waters directors’ meeting, 2018. The Future of the Water Framework Directive (WFD) Water Directors input to the fitness check process on experiences and challenges of WFD’s implementation and options for the way forward. Page internet accédée le 14/3/2022

Water Europe, 2020. Water Europe interviewed Veronica Manfredi, European Commission Director for Quality of Life. Page internet accédée le 15/3/2022

 

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